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企业管理:市场化经营 企业化运作 南宁国资管理改革之路

长期以来,我国行政事业性国有资产实行的是“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制。这种体制造成有些名义上的行政事业性资产,最终变相用于盈利性目的。

长期以来,我国行政事业性国有资产实行的是“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制。这种体制造成有些名义上的行政事业性资产,最终变相用于盈利性目的。国务院发展研究中心党组成员、产业部主任刘世锦认为,随着城市化的进程,一些政府机关实际上把国有资产部门化、小团体化、个人化了,这无论从公平的角度还是从反腐败的角度来讲,都是非常大的问题。为此,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》特别指出,要“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资产等的监管制度”。

目前,我国行政事业性国有资产管理体制改革尚处于研究与探索阶段,有专家断言,这一改革的难度及复杂程度都将远远大于企业经营性资产的改革。近期广西南宁市在这方面进行了大胆的改革与尝试,引起了国务院发展研究中心的注意,并派出专题调研组进行调研。专家们认为,“南宁模式”有较大突破,对我国行政事业性国有资产管理体制改革具有一定的示范和借鉴意义。

行政事业性国有资产改革亟待突破

在我国,国有资产被划分为企业经营性国有资产、行政事业性国有资产、自然资源性国有资产三大类,其中行政事业性国有资产一般被认为是非经营性国有资产。据财政部统计,截至2002年年底,在全国国有资产总量中,经营性资产约7.7万亿元(占65%),非经营性资产约4.1万亿元(占35%)。

国务院发展研究中心企业研究所副所长、该课题组组长张文魁指出,目前,我国在企业经营性国有资产的理论上已经有了一套相对完整的规章制度,形成了一个相对完整的管理体系。相比之下,国家对行政事业性国有资产管理的改革步伐比较谨慎,无论在管理模式还是法律法规上还有待于完备。1995年,财政部和原国有资产管理局根据行政事业单位的特点,发布《行政事业单位国有资产管理办法》,确立了国家对行政事业性国有资产实行“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制。目前,这一管理体制暴露出来的矛盾和弊端日益尖锐和突出。在资产形成和配置上,由于存在财政预算约束的不严格,造成了使用单位资产占有欲望的无限扩张和资产配置的随意性;在资产使用上,由于缺乏公正、合理、有效的监督机制,一方面导致资产使用的低效率,另一方面导致各单位尽量多占用资产和变相将资产转为与行政事业单位性质严重不符的经营性用途;在资产处置上,由于缺乏规范的处置程序和处置途径,导致使用单位自行随意处置和资产的严重流失;在资产流动上,缺乏明确的规则来促进必要的流动,导致“单位占有、使用”实际上成为“单位所有”。

调查表明,我国行政事业性国有资产管理普遍存在的问题是,家底不清、产权混乱、账外资产严重;单位可以无偿占用财政资源,引发单位互相攀比,争项目、争资金,造成了资源的闲置和浪费;产权过度分散;“非转经”造成资产和收益流失,扰乱了行政秩序、扭曲了政府职能;不实行经济核算,无法计算国有资产的真实价值和政府的办公成本。

专家认为,产权问题是国有资产管理制度的核心,产权虚置问题是国有资产管理产生一切问题的根源。因此,急需重新审视现行管理体制设计方面存在的缺陷,重新设计一个符合国情的管理体制。

南宁模式:市场化经营 企业化运作

南宁市行政事业性国有资产管理体制改革的基本内容归结为16个字:集中管理、分类处置、市场经营、资本运作。

南宁市市长林国强表示,这场力度空前的改革期望达到3个目的:一是最大限度地盘活行政事业单位的国有资产,确保国有资产的保值增值;二是打造政府对外融资的重要平台;三是解决无偿占有国有资源谋取单位福利的攀比风气和从源头上杜绝行政事业单位私设“小金库”的问题。

早在1998年,南宁市政府就有意对行政事业性资产管理体制进行改革。当时的初衷是解决不同部门的公务员苦乐不均问题。然而,由于涉及部门利益,改革阻力极大。2001年,南宁市政府把该项改革正式提到议事日程。经过一年的调查论证,2002年提出改革方案。改革的总体思路是由财政局牵头,成立一个直属市国资委的国有独资公司,由该公司分批接收、统一管理全市行政事业单位的国有资产,在保证资产安全性和完整性的基础上,提高资产的效率性和公平性,并尝试按市场方式来经营这些国有资产。

2002年4月1日,南宁市政府正式组建了“南宁威宁资产经营有限责任公司”。同时,南宁市委、市政府发文,要求暂停党和国家机关、人民团体、事业单位利用本单位占有和使用的房屋、土地、铺面等国有资产所从事的一切经营活动,并向威宁公司移交有关资产。

2002年4月22日,经有关部门授权和委托,由威宁公司分期分批统一接收、管理和运营授权范围内的南宁市行政事业单位国有资产及相关经济实体,任何部门和单位不得再从事或参与任何形式的经营活动。

截止到2003年10月,威宁公司已接收了三批行政事业单位的国有资产,约占全市行政事业性资产总量的60%。累计接收市本级党和国家机关、人民团体、事业单位的43个系统、122个单位的行政事业性国有资产;累计接管国有房屋31万平方米、土地88万平方米、商铺4.73万平方米。

在按国家规定的产权变更程序对原行政事业单位的办公楼、商铺和宾馆等经营性资产进行房产、土地、经济实体经产权过户后,威宁公司对移交后的资产进行企业化管理与运作。

作为一家具有独立法人资格的国有独资公司,威宁公司已按照现代企业制度要求建立起了相应的公司治理结构。公司的主要业务包括非转经资产的统一管理和经营,充分发挥其规模效应,改变原来条块分割、管理混乱、账实不符的局面;对行政办公楼统一进行管理并尝试按市场方式建立收费关系,推动配套改革,使保安、食堂、绿化等服务社会化;对办公资源提出合理的配置计划报市政府审定后进行调剂,公平、有效地利用财政资源,逐步改变办公资源分配不均、浪费严重的现象;对原非经营性资产尝试进行企业化运作,为政府项目对外融资进行担保。在发展战略上,威宁公司将通过适时的重组优化业务范围,重点向行政单位用房的房地产开发和管理、物流业和市政项目投融资3个方面发展。

南宁市实行行政事业性国有资产改革后,全市公务员岗位津贴由市财政统一发放。发放标准分8个级别,正厅级每月650元,工勤岗位每月350元,发放对象覆盖了军队转业干部、离退休干部等。同时,南宁市委、市政府规定,所有市直属机关一律不准再从事任何形式的赢利性活动,不准巧立名目,乱发、滥发各种津贴、补贴和实物。

改革取得五大成效

国务院发展研究中心课题组认为,一年多的改革实践表明,这场改革至少在五方面进行了探索,并取得了成效。

一是将行政单位用于赢利性活动的国有资产转为名正言顺的企业资产,扭转了国有资产的变相改变用途和失去监控的恶劣状况。从而实现了资产收益的最大化,遏制了国有资产的流失,使许多“死”资产被“盘活”。

二是以企业为主体,对资产进行市场化经营。威宁公司成立和接收资产后,以市场机制为基础,对具有经营性质的资产实行阳光交易,杜绝了原来的“暗箱操作”;对行政单位及其下属经济实体因违规担保造成的资产损失以及各种债务纠纷,通过法律和经济手段挽回损失;对因疏于管理而被非法侵占的市政设施的边角剩地逐一进行清理,统一规划和利用,都取得了良好的成效。

从2002年4月至2003年10月,威宁公司已接收清理“烂尾楼”4起,盘活1起;累计实现国有资产收入2445万元,其中租金收入1794万元、资产变现651万元;累计上缴财政、税务款项1944万元,代财政支付各种款项441万元。

三是平衡了行政部门间的办公条件,提高了政府办公资源的利用价值,降低了政府运行成本。截止到2003年10月,威宁公司已调剂解决了12个单位的办公用房,总面积达1.55万平方米,每年为市财政节约经费160多万元。

四是杜绝了各单位的“小金库”,为政府统一公务员福利待遇提供了资金来源。威宁公司对行政事业单位资产进行统一管理、统一经营后,所得收益扣除企业发展资金后,全部上交市财政,为全市公务员统一发放岗位津贴提供了重要的资金来源。

五是通过这项改革,南宁市正在构筑新的投融资平台。按照国家有关规定,行政性资产不得抵押和担保,而南宁市行政性资产管理体制的改革,却使情况发生了根本变化。通过威宁公司的统一管理和统一经营,原行政事业性资产转变为企业资产,而企业资产是可以用于抵押和担保的,并可以进入市场融资。一年多来,威宁公司已直接为南宁市政建设项目提供担保融资4.07亿元,有力地促进了南宁市的城市建设。当然,对于这样一个“平台”如何不被滥用,也是值得注意的问题。

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