在大陆《审计法》修订调整之际，媒体和民间的呼声集中在建立垂直型审计管理架构上。而独立是垂直管理的终极目标。
大陆现行“行政型”审计制度是《宪法》所规范的。根据这种制度安排，审计机关既受制于政府，又对政府进行审计；地方审计机关既对当地政府负责，又对上级审计机关负责。在这样一种制度背景下，如何对审计机关扩权，以保证其相对“独立性”，这是历时两年、两易其稿的《审计法》修订的内核所在。
据悉，修改后的《审计法》有望于明年1月1日正式颁布实施。事实上，在《审计法》修订尚未涉及的领域，审计机构正以变通的方式，开始垂直型管理试验。
一波三折的修订
作为唯一的高校专家代表，南京审计学院院长王会金还记得接到审计署通知，邀请其参与《审计法》修订时的兴奋，“但是没有想到，这个方案搞了这么久。”
2004年1月，《审计法》修订启动，5月，修订稿完稿。“国务院法制办有关领导对修订稿给予了充分的肯定，并表示要尽快提交全国人大常委会讨论通过。”王会金说，审计署当时的想法是，在2004年底完成全部修订工作，并于2005年1月1日正式颁布实施。
然而，由于“财政部和其他部门有些意见”，《审计法》修订工作延期一年之久。那么，在众多反对的声音中，《审计法》修订又是如何对审计机关扩权的呢？
首先，在社会审计领域，由先前法律对审计机关的模糊授权走向授权明朗化。
据了解，按照审计主体的不同，审计可分为社会审计、内部审计和国家审计。国家审计指由国家审计机关实施的审计；内部审计指由部门和单位内部设置的审计机构和专职审计人员，对本部门、本单位及下属单位进行的审计；社会审计即国外统称的独立注册会计师审计。
王会金认为：“作为审计的三个内容之一，社会审计应该有一个独立的部门进行监管。只有三个部分形成合力，才能做到审计工作的有效和高效。”而社会审计在审计机构的视野中，历来属于模糊地带。
现行《审计法》第三十条规定：对依法独立进行社会审计的机构的指导、监督、管理，依照有关法律和国务院的规定执行。对审计机关而言，“有关法律和国务院的规定”甚是模糊，所谓“指导、监督和管理”便难以有效实施。现实中，财政部一直是社会审计机构的主要监管者。
《审计法》修订稿规定：审计机关有权对社会审计机构的业务质量进行监督、管理和指导。
“审计署此举更多是出于社会责任的考虑。”王会金说。
但财政部认为，这一规定应该删除。在财政部的坚持下，《审计法》修订稿又改为：依照国务院规定，审计机关有权对社会审计机构的相关审计报告进行检查。
王会金认为，这一改动，虽使审计机关的独立监管力度受到削弱，但比照现行《审计法》的规定，仍有一定的进步。
其次，《审计法》修订稿进一步扩大和细化了国有资产的审计范畴。
1994年《审计法》制订时，根据当时大部分企业为纯国有的情况，审计范围定为国有企业、国有金融机构、国家的事业组织和国家建设项目。随着经济体制的变革，所有制形式多样化，混合所有制的企业和金融机构大量出现。在审计过程中，一些新情况开始出现，譬如国有资产占1％的公司，该不该接受审计？就令审计机构进退失据。
王会金认为，只有当公司的全部资产都有安全保证时，国有资产的安全才会有保证。出于此种考虑，《审计法》修改中，将审计监督的范围，扩大到了几乎所有国有资产参与的领域：将现行《审计法》中的“国有金融机构”，修改为“国有和国有资产占控股地位的金融机构”；将“国家建设项目”，修改为“政府投资、国有企业投资的建设项目和以政府投资或者国有企业投资为主的建设项目”；将“国家的事业组织”，修改为“有国有资产的事业组织”；明确接受审计监督的企业为“国有和国有资产占控股地位的企业”。
再次，上级审计机关获准介入下级机关的人事任免。《审计法》修订稿中明确提出：县级以上各级审计机关正职、副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。
清华大学审计学博士陈关亭副教授认为，这一修改，彰显了审计署对地方审计干部支持力度的加强，意味深长。
第四，明确了审计机关的主体执法资格。据审计署法制司副司长王秀明介绍，由于先前未明确审计机关是执法主体，审计机关的执法主体资格常常备受质疑，审计处理、处罚难。
《审计法》修订稿规定：“审计机关适用有关财政收支、财务收支的法律、法规和规定进行审计评价，作出审计决定。”“审计机关在审计工作中，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。”
有关人士认为，此番《审计法》的修改，是一种“技术性”的微调，是审计机构寻求独立审计地位的艰难破题，但由于并未触及审计体制本身，修订后的《审计法》并没有从根本上改变大陆审计的现实困境。
审计困局背后
审计难，审计处理更难，落实审计意见难上加难，是大陆审计困局的现实写照。
今年9月19日至28日，审计署公布了2004年度32家中央财政一级预算单位的审计结果：水利部40.41亿元预算资金并未细化到单位和项目，未及时拨付水利建设基金14.17亿元和库区建设基金3.41亿元；国家体育总局超额支付下属两公司彩票发行印刷费5.58亿元，导致下属两公司两年股本收益率高达49%，两公司并从中提出个人奖酬金1.31亿元；国家体育总局某所属球队私存私放资金2412.83万元，部分资金甚至以个人名义存入银行……
与审计署的强劲态势相对应的是：截至10月13日，只有8家部门向审计署提交了整改说明，仅占上榜单位的25%。更有甚者，审计署2003年审计出的问题，至今没有得到解决。如国家体育总局称：“关于未落实2003年度审计决定中，有关动用中国奥委会资金1.31亿元的问题，总局领导正在与上级领导进一步沟通协调，以期得到妥善解决。”
值得一提的是，审计署是惟一为《宪法》明文规定由政府首脑直接领导的部门，其他部门则大多由副总理或国务委员分管。然而，享有“特权”的审计署刮起的“审计风暴”波及之处尚有“完卵”,地方审计之难便可想而知。
王会金告诉记者，由于各级政府是审计机关的主要领导，审计机关的人权、财权都集中在各级政府手中，地方审计机关时常不得不做出偏向同级政府的选择，审计内容难免被“变通”处理。
“披露的多是无关痛痒的结果，仅占全部审计的30％。真正触动到政府及部门利益的，一般政府是不允许公布的，说是内部解决。”一位地方审计官员透露。
据统计,多年来，审计署特派办（特派员办事处）查处的单位违纪金额都高于地方审计机关所查出的金额，最低的为27倍，最高则达到113倍。一位审计官员认为，这一巨大“误差”，与地方政府对审计执法的严重扭曲分不开。
垂直管理信号
审计署特派员的出现是一个信号。
现行《审计法》第十条规定：审计机关根据工作需要，可以在其审计管辖范围内派出审计特派员。考虑到工作效率问题，审计署明确在特派员的领导下设立特派办。
“哪级审计机关可以派出审计特派员？《审计法》没有规定，也就是说没有限制。”2003年12月，审计署在其官方网站上特别声明道。审计特派员制度发端于1980年代后期，但形成规模和影响则是近几年的事。目前，审计署共设有18个审计特派办，基本涵盖了大陆所有省份。而一些省级审计机关也在尝试推出审计特派员制度。
按照审计署的逻辑：特派员的审计范围是哪些，《审计法》没有规定，也就是说没有限制。只要审计署有权审的，特派员都可以审。据了解，特派员是根据被审计单位的财政财务隶属关系或国有资产监督管理关系，来确定审计管辖范围，而不是按照地域确定审计管辖范围。
审计署特派员行政级别为正司级，接受审计长李金华的直接领导。如此高级别的人员配备和垂直管理体系，彰现了特派办的威力和效率。原华中电业管理局局长、华中电力集团公司总经理林孔兴（副部级）伙同家人在承包电力工程中非法牟利8286万元一案被查处，便是佐证。
2004年6月，审计署武汉特派办审计人员进驻华中电力集团公司进行审计后，林孔兴借口天气炎热，提出回老家河南避暑。审计人员了解到，林孔兴的女儿、女婿都在加拿大，儿子在美国，他有充分的条件外逃。为了防止林外逃，审计人员一面放行林孔兴，一面秘密工作，争取有关部门的配合。
通过有关部门查询到林孔兴持有护照后，特派员黄道国立即飞往北京，直接向李金华审计长报告了这一情况。李金华当即报告国务院。国务院领导马上做出批示：由公安部下达边境口岸布控令。第二天，工作人员在首都国际机场，即拦截了正准备外逃的林孔兴。
据审计署副审计长余效明披露，2003年以来，审计署各特派办共审计574个单位，上缴财政66.37亿元，向有关部门移送各类违法犯罪案件线索176起。上报审计信息要目208篇，占要目总数的77%；上报审计信息要情65篇，占要情总数的87%。
在王会金看来，特派员审计模式，是审计署试图绕过地方政府进行独立审计的有效途径。事实上，审计署屡试不爽。曾经有消息传出，审计署有意进行较大规模的特派员扩编。对这一说法，审计署并未正面给予回应。
垂直管理试验受到公众的广泛好评。王会金表示，“在目前的基础上，可以考虑建立省级以下垂直领导。”
一位不愿透露姓名的资深人士透露，大陆审计系统很有可能在5年之后，也就是2010年实现中央对地方审计机关的垂直领导。
美国在政府审计方面每花费1美元，通过其审计，至少可节约3美元。绩效审计已成为美国国家审计的主体性内容。
美国、韩国的审计制度值得借鉴
专访南京审计学院院长王会金教授
文/记者 周季钢 实习生 任军庆
凤凰周刊：美国的审计机构已有数十年的历史，它在国家权力构架中究竟处于何种地位？
王会金：美国的国家审计被称为政府的“监察人”，它是联邦国会之下的国家最高审计机构，直接向国会负责并报告工作，享有很高的地位。它由立法型审计机关和行政型审计机关两部分构成，但立法型审计机关发挥着主导作用。
凤凰周刊：美国审计理念的先进性体现在什么地方？
王会金：根据1972年美国审计总署的文件《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》规定，美国的国家审计包括三大部分：财务公允及合法性的审计、经济性和效率性审计以及计划项目效果审计。其中，第二和第三部分不属于传统的财务审计范畴，而属于现代绩效审计的内容，考虑的是政府组织是否达到了批准项目和筹集资金时所期望的目的，工作是否经济、是否有效率。
统计资料表明，美国在政府审计方面每花费1美元，通过其审计，至少可节约3美元。绩效审计已成为美国国家审计的主体性内容。
凤凰周刊：在审计手段和方式上，美国审计有什么特别之处？
王会金：美国财政审计的一个突出特点是同级审同级，其主要原因是：首先，美国的三级政府及其相应的三级财政各自相对独立，各有本级的财权和事权，而上级审计机关与下一级审计机关之间没有直接的领导或指导关系；其次，由于同级审计机关最了解同级财政部门的情况，因此将审计结果向同级立法机构报告，有利于问题的处理和解决；第三，公众通常只关心与自己有切身利益的本级政府的财政收支情况。
凤凰周刊：美国审计制度有哪些最值得借鉴？
王会金：我想最重要的一点，是绩效审计。目前中国的国家审计还停留在传统财政、财务审计的基础上，绩效审计仅仅是作为查补漏缺的工具，并未能起到激励政府机构高效工作、促进社会经济发展的作用。
凤凰周刊：韩国的审计机关在国家权力构架中，又处于什么样的地位？。
王会金：韩国也是实行行政型国家审计的国家，但在亚洲，它属审计领域的强国。韩国审计和监察职能合一，审计监查院在总统的领导下设立，具有独立的法律地位。韩国审计监查院与地方自治团体监查机关之间是业务指导与合作的关系。
韩国于1973年颁布了审计法——《监查院法》。该法第20条规定，监查院要按照《监查院法》和其他法律规定，对国家年度财政预算收入、支出的决算检查和对会计进行经常性检查，促使其适当正确；对行政机关及公务员的工作进行监察，促使其改善和提高行政水平。
凤凰周刊：韩国的这种行政型审计体制和中国相比，有什么不同？
王会金：第一，韩国的行政型国家审计将财政监督与行政管理监督结合起来，监查院具有双重职责。这种行政审计监督，虽然形式上是由立法机关的立法来确定审计权的行使性质，但从根本上看，是加强行政管理，扩大行政权的范围和作用的体现。韩国的这种行政型审计主要是国家行政权的一种自律，只是这种自律是由法律规定的。
第二，韩国国家审计权具有双重性。在韩国，国家审计权归属国家行政权，使审计具有了行政强制力。现代国家行政，是依法行政，法律赋予行政权一定的强制性，在许多情况下，行使行政权就是行政执法。因此，韩国的监查院审计，就很自然的被授予了行政处理处罚权，包括收缴违规违法资金，决定暂缓拨款或停止拨款、罚款，决定移送、查封等内容。在审计执法过程中，往往将处理问题与追究个人的责任结合起来。这些情况都说明了韩国的监查院审计具有行政执法性的特征。同时，审计作为一项独立的经济监督活动，使其本身又具有了经济监督性。因此这种特殊的行政体制，使韩国的国家审计权具有行政执法和经济监督的双重性质。
第三，重视监察的效率性和有效性。从1992年开始，韩国监查院对监察对象的基本现状资料和研究报告书、各种统计资料等系统地进行收集和分析，以提高监察的有效性和效率性。对派出的机动监察小组在完成一定工作量后，进行评价，实行制度化、等次化管理，以有效地使用人力、物力，不发生死角，积极协助被检查人员提高工作效率。
小资料 世界各国审计制度一览
一是立法型。审计机关隶属于立法部门，直接对议会负责并报告工作，完全独立于政府。这种制度由于契合西方三权分立的政治模式，向议会负责的审计机关具有超然的地位，能够保证审计结果的公正客观，因此被较多的国家所采纳。
二是独立型。审计机关不隶属与任何权力部门，独立于三权之外仅对法律负责，如德国和澳大利亚。
三是司法型。设立审计法院，享有最高法院的的某些特权，审计人员多为法官，可对违法或造成损失的事件进行审理并予以处罚，譬如法国的审计法院。
四是行政型。审计机关隶属于行政系统，目前仅有沙特和中国等少数国家采用这种模式。