当前再就业工程面临的问题与解决思路
[内容提要]当前在我国经济发展过程中，再就业问题是一个关系到社会安定、经济持续、稳定、健康发展的大问题。如何妥善安置劳动力资源的增量和调整城镇企业、事业单位冗员，转移农村剩余劳动力所形成的就业存量，是我国未来中长期就业计划的战略性问题。本文从就业问题的严重性入手,简要的分析与归纳了当前失业的特点,并相应的提出了解决再就业问题的基本思路。
[关键词] 失业 剩余劳动力 下岗人员 再就业
[Contents brief summary] the front develop in the process in the our country economy, and take up employment again the problem is a big problem for relate toeing the society stabilizing, economy keep owning, stabilizing, health developing. How the increasing of resources of appropriate setting labor force measure with adjust the town the business enterprise, business unit the supernumerary personnel, and transfer the village surplus labor force the strategy for employment 存 for becoming measuring, is our country future inside over a long period of time take up implementing plan the problem. Seriousness that this text commence from the employment problem, shallow want the analysis and induced the current unemployed characteristics, and homologous bring upped the solution to take up employment the problem’s basic way of thinking gained.
[Key phrase] The unemployed surplus labor force be unemployed the personnel to take up employment again ABSTRACT: In the process of economy development in our country nowadays, re-employment is a important problem which is regard to the stabilization of society and healthy、steady、 continuous development of economy. How to aftercare well the increasing of labor resource, and arrange supernumerary of enterprises in city and town, regulate the structure of enterprises in city and town and avert surplus manpower in the country ,are strategic problems of medium and long-term employment plan in the future in our country. In this article, the author analyzed the seriousness of the problem of employment, simply analyzed and generalized the characterization of unemployment nowadays, and advanced the basic system of settled the problem of re-employment.
KEY WORDS: unemployment surplus manpower out-of-work re-employment
当前再就业工程面临问题与解决思路
陈新潮
（武汉科技大学管理学院，430070）
斯蒂格利茨将失业分为季节性失业、摩擦性失业、结构性失业和周期性失业等四种类型，而这些理论都因其分析问题的“制度环境”和“约束条件“的局限，无法有效的解释中国体制转轨时期经济持续高速增长背景下的严重失业问题。目前中国存在两大就业难题：一是农村剩余劳动流动以及由此而带来的就业和失业问题；二是城镇国有职工下岗失业问题。但这两者性质完全不同，前者属工业化进程中的自我职业选择，其劳动收入和社会地位是上升的；而后者则带有工业制度安排的特征，是经济结构调整过程中的结构性失业和国有经济重组过程中的转轨失业，其平均收入是下降的。
一、我国就业问题的严重性
在我国由计划经济向市场经济发展的过程中，市场机制配置劳动力资源的方式以越来越居主导地位。失业显性化、就业市场化已越来越成为主要趋势，城镇的双重就业体制和城乡的二元就业结构渐趋解体，我国就业市场面临着庞大的劳动力存量和劳动力增量的双重压力。虽然统计上的失业率在3%以下，但我国的隐性失业、在职失业、就业不足问题十分严重。
当前，我国就业问题的严重性表现在以下几个方面：
第一、农村剩余劳动力形势严峻，主渠道吸纳能力减弱。 在过去十几年的改革历程中，乡镇企业是吸纳农村剩余劳动力的主渠道，共吸纳了一亿多农村剩余劳动力。从1978年到1999年，乡镇企业吸纳的劳动力占非农产业吸纳总量达60%以上。但进入90年代以后，乡镇企业吸纳剩余劳动力的能力减弱，大量的农村劳动力离土又离乡，异地流动。目前全国有流动人口8500多万，相当于欧洲最大的国家德国的总人口，其中常年流动的农民工有6000万左右，跨地区流动的农民工有4000左右。到2000年年底，预计常年流动人口将突破1个亿，农村剩余劳动力将达1.8亿。
第二、城镇企业隐性失业显性化，企业冗员现象突出。由于长期的劳动力资源的计划配置，城镇公有制企业内部3个人的活儿5个人干的剩余状况相当严重。全国城镇公有制企业的富余人员共有4000多万，随着改革的深入发展，这部分人将逐渐从企业中游离出来，形成巨大的就业压力。
第三、国有企业就业不足和下岗现象严重，下岗职工生活困难。由于国有企业效益下滑，亏损企业和停工、停产企业的工人就业不足和下岗现象严重。国有企业的亏损面高达40%以上，亏损企业的职工人数将近800万人，生活水平低于本地最低生活水平线的职工的再就业率已由往年的70%下降至20%，1994年职工平均失业周期由4个月延伸到6个月。有相当一部分下岗职工生活十分困难。
第四、国有企业改革进程加快，改制企业裁员激增。国有企业下步改革要搞好大的，放活小的，可采取改组、联合、兼并、股份合作、稍赁、承包经营和出售等形式加快小企业的改革步伐，这种产权重组和企业改制必然使许多人下岗、转岗，失业人员会激增。
第五、行政和事业单位机构臃肿，超员现象十分严重。从1978年到1994年，吃“皇粮”的国家机关公务人员和事业单位的人员人数翻了一番。目前，这类人员的超员现象十分严重，富余人员至少有1000万之多，由于国家财力不足，政府机关通过办公司大搞创收，使权力进入市场，严重影响了市场竞争秩序。
第六、人口高速增长、劳动力增量庞大。由于我国人口基数大，每年至少要新增两个海南省人口（8000多万），这些城乡新成长的劳动力需要寻找工作岗位。我国劳动人口的剩余存量和增量形成的就业压力已是经济发展中的头号难题，涉及到改革、发展、稳定的全局。
第七、我国正处在空前的失业高峰期。建国以来，我国出现了三次较大的失业高峰期。第一次是在建国初期，从1949年到1953年末，全国共登记失业人员为333万人；第二次失业高峰期出现在文革后大批知青返城时期，1980年末，我国共登记失业人员为541万人；现在我国正处在第三次失业高峰期，劳动力市场供需失衡，劳动力存量巨大，据初步统计，1998年结转的劳动力供给量（失业人员+下岗人员）达1248万人，1999年新增加的劳动力供给量为1592万人。可见，我国当前的失业率已达历史以来的最高高峰。
总的来说，中国经济正保持适度增长，但依然面临严峻的就业形势，就业压力仍然突出，目前从劳动力供给方面看，我国就业压力主要来自以下几方面：一是已结存的大量失业、下岗人员；二是大量新增的劳动力；三是仍将有相当数量的体制内人员被排挤出并需要再就业。
二、中国当前失业问题的特点
1、宏观经济增长、劳动力供给增加、就业增幅下降。在宏观经济成功地实现了软着陆，保持高增长、低通胀的良好态势下，中国就业问题却面临两方面的挤压：一是劳动力供过于求，九五期间每年新增劳动力约1080万，加上劳动力存量正在加速调整，国有企业和城镇集体企业约3000万富余劳动力将加速向外排放，形成巨大的供给压力；二是随着经济技术结构的调整，国有企业和城镇集体企业经济增长对变业的吸纳能力在不断下降。这即是所谓的挤出效应。1978——1984年间我国年均就业弹性系数为0.329，1984——1989年为0.297，而1989——1999年为0.204，一直呈下降趋势；非农产业的就业增长速度在1993年达到6.3%峰值后一路回落到1996年的4.9%和1999年的4.6%。在新增劳动力供需差距过大和调整中富余劳动力增多的双重压力下，就业形势异常严峻。
2、失业源头多样化，吸纳的途径单一化。
当前城镇下岗失业的源头从所有制看，主要表现为国有企业与职工的双向选择失业源；破产兼并，停产整顿企业员工的失业源；终止、解除劳动关系的失业源和隐性失业显性化的失业源。从产业结构上看，主要表现为第二产业部门尤其是如纺织等传统产业部门失业增加。近年农民工大量进城对第三产业形成了挤压。从地区看，老工业基地和内陆省市的国有企业下岗失业问题更为严重。中国的就业增长模式已发生了根本性的转变。已由改革开放以来国有与非国有部门齐飞变为非国有部门一柱擎天。随着改革和产业结构调整的深化，1993年以来非国有部门就业增长速度平均以每年0.8个百分点速度持续回落，现已低于80年代平均速度1个多百分点。问题还在于由于第二产业传导效应的影响，第三产业吸纳劳动力的增幅也在回落，且幅度更大些，沿海地区由于产业结构调整等原因，劳动密集型企业吸纳外部劳动力的能力也在回跌。吸纳途径的单一化主要表现在两方面：从所有制上看，随着改革的深入，非国有经济成为主要吸纳失业人员的主渠道；从产业上看，随着产业结构的调整和经济效益相结合的深入，九十年代以来，我国以农业为主的第一产业吸纳劳动力的能力降低；在第二产业中，以加工业为主的国有企业也是如此，而且向外排放剩余劳动力，除中小企业吸收一部分外，其他剩余劳动力则依赖第三产业，因此，第三产业成为主要吸纳失业人员的主渠道。
3、部分个人、企业行为恶化了下岗职工的再就业环境。
从个人来说，国有企业中下岗失业人员都与其文化素质技能有关，由于传统计划经济体制下“低工资、高福利”政策的影响，这部分下岗人员又不情愿彻底离开到非国有部门就业。在国有企业无所不包的保障和激励约束功能不足条件下，另一部分高效率职工选择了隐性就业来弥补国企收入过低的不足，这使下岗员工再就业情况更加复杂；而企业作为自主性、竞争性和逐利性单位，往往将效率置于优先地位，如优先聘用年纪轻、素质高的初次就业者，而不愿接纳年龄偏大、素质较低的再就业者；优先聘用用工成本低，用工形式灵活，便于管理的农民工预岗上岗，而通过提高集资款等方式使原国有企业员工下岗待业。这使得下岗职工就业竞争环境更加恶化。
4、劳动补偿、社会保障和劳动力市场的建设不能满足解决失业问题的要求。
健全的劳动力市场需要完善的社会保障体系和科学规范的劳动力预测、培训体系作基础。但目前我国社会保障统筹范围小，失业救济金数量少，且使用不当，加之培训经费不足，预测资料不全，劳动市场制度不规范、市场运作机制不健全，使得在体制急剧转轨时期，一方面是国有企业下岗员工劳动关系与社会保障的矛盾，导致部分国有企业员工再就业难；另一方面是劳动力市场中的预测，预警体系和再就业培训体系不健全，导致部分国有企业员工再就业难。
三、解决再就业问题的基本思路
综上所述，我国就业压力越来越大。为此国家早在八五计划末提出再就业工程。自再就业工程实施以来，缓解了不少就业压力，但并未从根本上解决问题。当前再就业工程面临一系列困难：如就业容量不断减少、经济的发展与再就业的要求不相适应、正处于失业高峰、再就业工程资金严重短缺、保障体系不够健全等。因此，解决再就业问题的原则思路是以提高劳动生产率为中心，完善社会保障体系，充分调动下岗职工自主就业的积极性，坚持开发与节约使用并重，再就业与提高素质并重，采取政府指导、社会帮助、个人主动、市场就业四位一体的战略。其基本思路有：
（一）处理好经济体制转变同就业、再就业的关系，扩大就业领域。经济体制的转变，为就业制度的创新，为解决再就业问题提供了体制条件。市场经济体制要注意资源的优化配置、失业就是劳动力资源在与资本优化配置中被排挤出来的，是资本有机构提高的必然结果。也即是说，失业是市场经济体制的不可避免的经济现象。在经济体制转变的同时，不可避免要将由于体制性原因而存在企业内的大量剩余劳动力资源排挤出来，通过市场的配置，重新实现生产资料与劳动力的结合，从而促进经济的发展。而经济的发展就会创造出新的岗位和就业机会，从而促进就业。因而经济体制的转变与就业、再就业的关系是相互促进和相互约束的。要实现被排挤出的劳动力存量再就业，就必须按资本与劳动力的有机构成和资源最优配置要求来进行，完善以失业保险为核心内容的失业保障制度；建立现代企业制度，确立企业自主择优用工的弹性制度；建立再就业基金促进就业；建立和完善劳动力市场机制，将就业机制与劳动力商品价格即工资机制统一起来。
（二）处理好增长方式与扩大就业的关系，大力发展就业潜力大的产业和部门，拓宽就业渠道。经济增长方式的转变，为加快再就业战略重点的转移提供了条件。因为经济增长方式的转变，要求资本密集型产业、技术密集型产业会逐渐增加，这必然会相对地减少对劳动力的需求。但是它又会极大的提高劳动生产率，从而促进经济的更快发展，而经济的发展则会创造更多的就业机会，从而缓解当前严峻的就业压力。当前应将我国人口规模、劳动力供求状况及技术水平，经济增长方式转变的速度和规模与就业增长速度和规模、再就业工程的实施统一起来。在大力发展资本密集型和技术密集型产业的同时，也要兼顾就业现实，在不影响国家经济实力的前提下，可小规模的发展劳动密集型产业。但应注意把握“度”。因为资本、技术密集型产业本身可创造岗位。如金融业是资本密集型产业，在现代市场经济中起主导产业作用，我国可能过金融业的深化发展提供大量就业岗位。因此，可以通过资本密集型产业、技术密集型产业的发展来相应地扩大就业领域，将资本、技术密集型产业作为实施再就业的战略重点。简言之，即处理好所有制结构之间的关系，将非国有经济作为吸纳劳动力就业的主渠道；处理好产业结构的关系，将第三产业作为再就业的主要产业部门，即“退二进三”，提高第三产业的就业效应；从产业结构成来看，第三产业在1990~1994年吸纳劳动力3590万人，占非农劳动力增量5393万人的67%。处理好地域结构关系，实行城乡开通的双向调节机制。在农村创办“绿色企业”，通过优势互补来增加就业空间；处理好就业部门结构关系，既要规范正式部门的再就业，同时又要积极引导和大力增加在非正式部门的再就业。
（三）、协调好政府、企业、劳动者在就业市场中的关系，充分调动各自在创造就业机会中的积极性。这样一系列关系该怎样处理呢？在实践过程中，笔者认为，政府在市场再就业中的职能和作用主要是宏观指导，为劳动者就业提供体制、市场、法制、政府条件，运用财政、金融、人力投资、收入分配等政策引导再就业；建立全国统一、开放、竞争有序的劳动力市场；对城乡劳动力就业，再就业统筹规划，对全国的失业率进行宏观调控；在创造新的就业机会与岗位中，企业也应发挥重要作用，在就业市场上既要根据自身利益调整最佳用人方案，体现市场规则，又要主动承担、分担劳动存量，在企业经济效益不受大的冲击的前提下，尽量不在就业形势比较严峻的时期，大量向就业市场排放劳动力；而劳动者个人在市场再就业工程中的作用是提高自身综合素质，主动竞争就业。
（四）通过农村城镇化、农业产业化、服务体系社会化，加快农业的产前产后服务和农副产品加工业的发展，向农业的广度和深度进军，广开农村就业门路，以缓解当前庞大农村剩余劳动力对城市就业的冲击。农民的异地流动和离土浪潮是我国当前必须高度重视的社会经济问题。在80年代，我国农村剩劳动力就业主要靠发展乡镇企业，进行“离土不离乡”的就地安置。到了90年代，乡镇企业吸纳农村剩余劳动力速度缓减，从1995年至1997年乡镇的从业人员不仅没有增加，反而减少400多万人。随着农业生产成本提高，比较利益降低和负担加重这种“一高一低一重”现象的加剧，大量农民离土又离乡，形成了日益高涨的“民工潮”。要缓解决农村剩余劳动力的压力，必须实行多向分流和多元化安置，但解决农材剩余劳动力问题的主要方向应是大力推进农村城镇化，重点发展2000多个县城和县城中心镇，依托农村城镇发展农副产品的加工业和为农业产前产后服务的第三产业，引导乡镇工业向适度集中方向发展。通过“造城”来创造众多的就业机会，引导农村社会经济结构的变化。来自国家安全统计局的最新统计数字表明，1999年我国农村有6.4%的农村劳动力转移到第二、三产业，而这一年中从非农产业返回到农业的劳动力占农村劳动力总数的0.5%。增减相抵，净转移劳动力占农村劳动力总数的5.9%
比1998年上升了0.4个百分点,这表明我国农村劳动力从第一产业向第二、三产业转移速度有所加快。通过“造城”，可以使农村剩余劳动力近期不到城市与下岗职工争“饭碗”，从而缓解城市的就业压力。
（五）针对再就业工程资金不足，严重短缺的现象，要从解决就业的角度加大对小企业的流动资金贷款，通过发展劳动密集型中小型企业，发展民营经济，充分发挥民有资本在解决就业中的作业，鼓励个人集资或融资来增加对劳动力的需求。90年代以来，城乡中小企业，特别是民营的中小企业成为吸收社会劳动力的重要支柱，如1990年至1994年，以中小企业为主的我国城乡民有民营企业共吸收外劳动力 2149万人，占全部非农劳动力增量5393万人的40%。应该看到，我国民有资本有着相当的优势和巨大的就业潜力。但最关键的是进一步鼓励民营经济发展的法律环境，从法律上保护民间合法财产和民有资本，鼓励劳动者自己创造“饭碗”和规范雇用劳动关系。此外，一些发达的市场经济国家发展历程表明，小企业的就业比重高达90%以上，而我国则离这些标准相差很远，但根据以上资料可以看出，我国通过发展中小企业来扩展非农产业就业机会的前景是是非常宽广的。因此，通过发展中小企业可创造更多的就业机会，从而促进再就业。
（六）改革户籍制度。现行户籍制度不仅造成城乡之间，区域之间公民权益的不平等，也提高了劳动力异地就业和再就业的成本。户籍制度改革的最终目标是建立与国际接轨的统一流动的户籍管理制度。当前最大问题是如何实现户籍身份功能与社会保障福利功能的分离，逐步实现身份上的平等，为劳动者的再就业创造条件。具体方式应该从以下几个方面着手：一是淡化城乡户籍身份界限；二是淡化区域间户籍管理界限，使城市之间人员能自由流动，对农村劳动力进城可推广“暂住证——蓝印户口——正式户籍”的办法，使在城镇工作一定年限且已获的稳定收入者或投资购房者取得正式户口；三是加大中小城镇户籍改革的力度，使之成为劳动密集型和第三产业新的增长点和吸纳劳动力的主要空间。通过户籍制度的改革，将会降低异地就业和在就业的成本，把局限在各个行政地域内的劳动力纳于全国统一的劳动力市场，这样一来，就业的回旋余地更大，就业机会更多。
（七）健全劳动力市场预测和预警系统。劳动力市场中心环节是职业介绍，而职业介绍只有与供求预测结合起来才能提高再就业的成功率，在劳动预测方面，由于相关统计系统建设滞后和数据失真，目前还难以预测出由于总体经济增长率变化所带来的劳动力市场供求变动和结构变化，更不知道具体行业发展变化可能带来的就业机会增减，以致尚难掌握比较准确的失业率来制定科学而有针对性的对策，随着改革的深化和结构性失业问题的加深，应尽快研究设计一套劳动力供求及其结构变化的预测和预警系统，包括劳动力在时间和空间上的动态变化，劳动力市场供求结构与总体经济增长；经济结构的关系，各行业发展速度变动与劳动力供求关系，失业率的适度调控空间及预警线等内容。对下岗职工进行转业培训是一种事后补救措施，长远的办法应是前瞻性，从劳动力成熟前的教育结构调整入手，进行劳动力需求总量和结构的预测，从调整教育和培训的专业结构入手使之适应未来产业对劳动力素质的要求。否则，产业结构和就业结构调整将成为无源之水。
（八）积极推进员工培训产业化。解结构性失业与再就业问题，劳动力素质和技能提高是关键。劳动力之间质量的竞争已引起劳动力市场新一轮人力资本投资的高潮，并且培训本身正在成为转型期间增加社会就业的一个新通道，而其中积极推进职工培训产业化是核心。为了建立适应市场经济要求的培训机制，对结构性下岗失业人员应从发放失业救济金到提供再就业培训上来，从“输血求急”转到培育健全的“造血机制”上来。从近期看，再就业培训能有效地解决下岗人员的再就业问题，从长远来看，它也是推进经济结构调整和缓解由此带来的结构性失业的有效办法。
（九）针对就业观念、择业观念转变难问题，加强思想教育提高认识显得尤为必要。思想教育贯穿于再就业工程的一切工作环节。对政府、企业及各类社会接阶级来说，要充分认识它作为当前头等大事的重大的政治经济意义，加强领导或积极参与，坚决落实各项政策措施，为下岗职工排忧解难，帮助他们到需要他们的单位中去就业；对下岗职工来讲，要抛弃陈旧的择业观念，树立“大就业”观念，即在市场经济条件下，劳动者无论通过什么方式，在什么领域，从事什么工作，只要依法从事，有一定报酬的劳动，对社会发展有一定贡献，都属于就业，实现就业方式主要是通过劳动市场上竞争就业和自愿组织起来就业，就业领域主要是集体、个体、私营、外资经济单位等，为帮助下岗职工转变就业观念，各地还采用了典型示范的方法，对一批观念转变快、不依不靠而自谋出路、做出成绩的先进职工结予表彰，发挥他们的榜样作用。
（十）完善劳动力市场和中介服务机构，加快劳动力市场的“硬件”和“软件”的建设，建立畅通的劳动力市场信息渠道，发挥市场在配置劳动力资源中的基础作用。中国的劳动市场在80年代即已出现，有劳务市场，人才市场等多种形式，现在一般改称职业介绍服务中心，由各地区、各级劳动部门上举办。他们积极发挥劳动力市场的调节作用。为下岗职工和失业职工提供中介服务，定期或不定期地组织交流活动，安排用人单位与下岗、失业职工进行求职面谈和双向选择；也可根据用人单位需要，组织下岗、失业职工到用人单位洽谈，或进行劳务输出或承包，除劳动部门外，其他政府部门，企事业单位，社会团体和公民个人也可开办职业介绍机构，从事职业介绍活动，一般都是公益性单位，由当地劳动部门审批并发给职工介绍许可证。有些地区还办劳动部门审批并发给职业介绍许可证。有些地区还办劳动市场报，及时报导市场需求信息。政府在发展和完善劳动力市场的同时，也加强对市场的管理，取缔非法劳务中介，禁止各种乱收费，在企业改革的过程中，要克服严重的冗员现象，最重要的任务是要加快劳动力市场建设的步伐，为此要做到：第一，治理劳动力市场的散、乱、假现象，通过规范化的职业中介机构开展信息、培训、咨询、职业介绍等系列化服务；第二，加快劳动力市场信息网络的建设，让谋职者能根据市场信息作出谋职决策，让用人单位能根据市场信息渠道作出用人决策；第三，规范劳动力市场秩序、严禁雇主采用不人道的方式盘剥雇工，维护私营企业、国有民营企业和外资企业的劳动者的合法权益；第四，加快劳动力市场宏观调控体系的建设，加强政府对市场的预测、规划、调控、立法、监督工作、使市场由无序走向有序。
总之，解决当前是失业问题还须花很大力气，再就业工程的实施尽管缓解不少压力，但还未从根本上解决问题，从长远发展看大力发展素质教育，提高劳动者的就业能力，控制人口增长、规范市场机制、加大资金投入，迎合当前西北开发战略，相信在不久的将来，再就业问题有一个较大的突破，从而实现经济持续、健康、稳定的发展！
参考书目：
1、《中国跨世纪的改革与发展》辜胜阻——1996年武大出版社。
2、《中国城镇失业状况分析》，胡鞍钢，《管理世界》1998.4
3、《我国的就业形势与展望》 缶颂东《劳动经济与人力资源管理》99.1
4、99`国际研讨会：《体制变迁中的结构性失业与再就业问题研究》谌新民 四川联合大学。
5、99`国际研讨会：《中国的再就业工程》王德中 西南财经大学。
6、99`国际研讨会：《我国劳动力市场供需状况分析与政策建议》莫莱 劳动和社会保障部
7、《体制型失业与再就业：基本政策选择》，和春雷，《经济管理》1998.2
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