政府组织的绩效考核标准与办法的缺陷分析
王强[1]
（东南大学产业组织研究中心博士后流动站）
[摘要]本文对目前我国政府组织绩效评估活动不能很令人满意的现象及原因进行了分析，指出评估活动形式主义、指标片面性、结果武断性以及评估过程中评估方与被评者之间的对立和冲突只是表面现象，根源在于政府组织的绩效考核标准与评估办法存在缺陷，需要对现有的政府组织评估体系进行深入研究。对此，本文提出了一些建议。
[关键词]政府组织，绩效，评估
一、前言
绩效，一般解释为成绩、成效。该词用在社会经济管理活动方面，其含义是“社会管理活动的结果及成效”。对于效益型组织——公司企业来说的公司绩效，就是这个含义。当绩效用于对效率型组织——政府行为成果的考核时，反映政府的绩效，其含义往往更广泛一些，指政府在社会管理中的业绩、效果和效率，是政府能力的基本体现。所谓政府绩效，就是指政府在管理活动中的结果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。
组织的绩效标准在某种意义上来说是组织的目标，评估方法的科学则保证了组织绩效信息的真实可靠性、公平性，对组织成员具有导向作用。政府绩效标准是评判政府管理水平和运作效率的重要依据，应以经济绩效、社会绩效、文化绩效、政治绩效为主要内容。这几方面绩效的大小反映的是政府能力的大小与强弱。若政府组织的绩效标准与评估方法制订得不合理、不科学、不完善，对于政府会导致其公共性减弱、经济人色彩浓厚、职能转变迟缓、公共权力运作失范、经济发展缺乏持续的市场动力。
文献[1]指出：目前政府绩效评估的困难在于其元设计“无能”。（绩效评估的元设计就是对绩效评估设计的设计，它是绩效评估活动的基础，从根本上决定了绩效评估的成效。所谓设计无能，是指政府绩效评估设计系统及其内在要素所拥有的那些经常造成政府绩效评估缺陷的固有特征。根据“理想类型”方法，现实中的元设计可以概括为两种模式：理性设计模式和社会互动设计模式。每种模式均存在着先天的不足与限度。）
从我国地方政府存在的问题来分析，研究者认为一个很重要的产生原因是政府组织的绩效标准和评价办法不是很科学、合理。
二、目前的政绩指标体系属于压力型体制
现在我国政府管的范围太宽，据粗略统计，需要官员审批定夺的事项，仅中央各部委就有两千八百多项，还不算地方各级规定的事项。上海审批项目数是2027项，开发商如要在沪投资一个建设项目，仅通过各项审批环节所花费的时间就要300天[2]。政府官员应管的事情——创造各行业顺利发展的经济环境、法制环境和政务服务——却做得不是很令社会与企业满意。最近上海开始清理审批事项，目标是把审批事项从2000多项减少到1000项左右，建设项目的审批环节要从300天减到100天左右。
政府一直忙于考评其他各行各业的业绩，惟独对政府自己这样一个效率型组织的业绩该如何考评，却研究得不那样深入。长期以来，国有企业效益差，亏损面不断扩大，研究者往往从国有企业（效益型组织）身上找问题，如经营机制不活、技术创新能力不强、债务和社会负担过重、富余人员过多等等，却没有意识到问题的根本所在——政府要负的责任。笔者认为，相对于企业的技术创新和管理创新来说，政府的管理创新更具有决定性的作用。特别是政府官员的考核标准，更是起到“指挥棒”的作用，进而影响到国有企业的经营者的行为。国企亏损的根子在政府。
文献[2]认为“要在权力和服务之间划等号，取决于管理心态的变化”，“真正端正服务观念”。笔者认为，如果要等官员的心态主动调整过来，恐怕不知要等到什么年月。涉及到自己切身利益的事情——审批多收费多，不是说上级发一个号召就解决问题的（深圳的边防证收费，虽然社会普遍认为边防证失去存在意义，但因为它可以为利益部门带来每年几千万的收入，至今还在要求收费办证），必须有外力驱动——也就是依靠考核办法的改变。
用干部要看政绩，但谁来衡量政绩、衡量政绩的标准如何确定，这是一个效率型组织绩效考核的设计问题。现在我国所说的政绩，主要是经济实绩，包括产量、税利、招商引资数量等一系列指标，还包括计划生育和社会治安综合治理（发案率、上访率等）指标。还有的地方开始把失业率也列入考核指标，辽宁、山东、江西等地，以省委、省政府的名义出台促进就业政策，把就业工作纳入政府考核目标[3]。有的加进了环保指标[4]，对于扶贫工作重点县[5]，则把扶贫开发工作的成效作为重点县领导干部考核的依据[6]。
文献[3]指出，目前政府上级对下级的控制还是传统的压力型体制。“即一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。“根据其完成的情况进行政治和经济方面的奖惩”。其运行过程分为四个阶段：
一，指标任务的确定：根据中央的宏观计划，省的计划，与自己竞争的其他地方政府的经济增长与建设情况以及自己的情况制定的，各项指标的增长幅度要远远高于全国、省、主管市的相应增长率。
二，指标、任务的派发。岗位目标责任制是派发指标和任务的“制度化”方式。上级组织的产值、利润、成本、工资奖金等各项指标体系作为指令性计划指标下达给<